25年后，他再次念出这句话，依然热血沸腾！

（一）适用客体 比例原则是对限制公民权利的国家权力的限制。

关键词:  比例原则 立法裁量 良法善治 法益均衡 合宪性审查 一、问题的提出 比例原则滥觞于德国，最初主要用以规制行政裁量权的滥用，防止公民权利遭到行政机关的过度限制。[13]参见江国华、梅扬、曹榕：《授权立法决定的性质及其合宪性审查基准》，载《学习与实践》2018年第5期。

下面将从客体、场域以及规则三个方面对比例原则在立法中的具体适用展开详细分析，以期从更细微层面揭示将比例原则适用于立法的意义。[9]参见梅扬：《比例原则在给付行政中的适用》，载《财经法学》2020年第4期。禁止乞讨只是众多手段中的一种，从当时的情况来看，这一手段有助于立法目的的实现，甚至实现效果还是最佳的，直接且快速，因而符合适当性的要求。[22] 如前所述，比例原则的核心功能是裁量治理，具体针对的是国家机关在手段选择上的裁量权，它通过适当性、必要性以及均衡性这三个依次递进的子原则审查判断国家机关选择的手段是否为达致目的的最佳手段。[27]民事立法活动和民事立法内容在性质上是完全不同的，也就决定了比例原则在两者中适用状况的差异。

实体裁量是指立法主体在立法内容上的一种选择。下面以《大连市关于加强乞讨管理的规定》这一行政规章为例[35]，对比例原则在立法中的具体适用加以描述。据此推断，立法价值应是指立法对象与立法主体需要之间的相互关系，也即立法所承载的价值追求。

立法要想实现这一目的，就必须认真对待和处理多元利益格局这一现实。均衡性处理的是手段与目的之间的关系。语义上的质疑着实有些吹毛求疵，甚至可以说是一种斗嘴皮式的误导。比如，我国《治安管理处罚法》第26条规定：有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。

比如，《规范性文件备案审查制度理论与实务》编写组通过实践调研和考察总结出了行政立法不适当的八个判断标准，其中第八个标准即为是否符合比例原则。[21]总之，比例原则与公平正义的立法价值有着目标上的契合性，比例原则在立法中适用不会引发价值上的冲突，相反还可以为立法主体在国家机关与公民之间分配公平正义提供助力，实现良法善治之目标。

这种认知存在偏颇之处。[38]这些弊病反映在实践中，就会让公民永远都有可能诉诸更为有利的管制措施，整个法制系统将处于一种不稳定的状态。对于这部法规，如果从立法活动的角度来看，它涉及的是国务院与民事主体之间的法律关系，比例原则有适用的可能。因为立法本身就是一个国家机关开展的活动，当其制定的是民事法律规范时，就会在性质上形成两对法律关系，即私主体与私主体之间的法律关系以及国家机关与私主体之间的法律关系。

在这些审查标准中，不适当与其他几个标准存在着明显的区别。[22]参见裴洪辉：《合规律性与合目的性：科学立法原则的法理基础》，载《政治与法律》2018年第10期。市级党和国家机关、军事管理区周边100米范围内。比例原则的任务是对公权力主体限制基本权利时的手段裁量加以限定。

有时候立法也会直接表明权利限制的意思。因为公平正义是人类源出的、基于本能而产生的价值理想，人类社会自产生以来就没有停止过对公平正义的向往和追求。

比如，《立法法》第67条规定：行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。我国实行一元两级多层次的立法体制，立法主体众多，法律位阶复杂。

[12]参见叶海波：《根据宪法，制定本法的规范内涵》，载《法学家》2013年第5期。比例原则的适用目的是在国家权力与公民权利之间求得平衡，国家权力的行使要恰到好处，公民权利的受损也要恰如其分。一般而言，对于一个立法目的，会有多种规制手段可供选择，这是立法裁量权的内容所在。虽然这是一个很难具体量化的指标，但一些法治发达国家经过多年实践已经摸索出一套可供必要性审查参考的标准，即能够通过事后监管的方式实现目的的，就不要采取事前监管的方式。必要性在整体上相对偏向于个人利益的保障，因为其坚持的是最小侵害严格标准，事实上是将传统的控权理念发挥到了极致。二是要求公民、法人或者其他组织履行的义务与其所享有的权利明显不平衡的。

实际上，虽然合宪性审查机制在我国才刚创建不久，但已经有很多学者主张在合宪性审查中适用比例原则并提出具体的适用规则建议。表面上看，这一立法的目的是维护市场经济秩序，但实质上还是为了保护广大民众的生命健康权。

至于立法裁量权，则存在争议甚至不加承认。因为现代社会较之以往传统社会的一个重要特点即为利益的多元化，价值相对主义又使这些多元利益几乎都可以找到各自的正当性基础，利益格局总体呈现出一种平向结构，个人利益与个人利益之间，个人利益与公共利益之间相互竞争、相互冲突的态势越发明显。

[35]进入21世纪以来，在大连市区最繁华的青泥洼桥商业步行街上经常有人端着讨钱钵向路人行乞。二是在实践层面，按照目前我国的司法审查机制设置，立法没有被纳入司法审查范围之中。

相反，比例原则的适用可以为立法主体提供一些新的规范指引，发挥其可操作性的优势，为立法工作带来较为可观的实践效应。（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的。2014年，中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。[10]这一点可以从凯尔森的规范理论中得到进一步说明———上位法不可能事无巨细地对下位法加以拘束，其总是会或多或少地保留一些裁量空间，上位法仅仅构成对下位法的一种框架性约束。

具体而言，适当性在整体上相对偏向于公共利益的维护，因为其要求的仅仅是手段部分有助于实现目的而非手段完全有助于实现目的，事实上是通过设置一个较为宽松的审查要件为国家机关描绘出一幅手段图谱。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。

[37]二是最小侵害会完全消解掉裁量权。三、比例原则在立法中适用的功能支撑 比例原则在立法中适用不仅具有充分的理论正当性，而且从比例原则的法理意涵来看，其与公平正义的立法价值、科学立法的立法原则以及利益衡量的立法方法均具有紧密的内在关联。

对此展开进一步理论抽象，则可表述为：比例原则适用于国家机关与私主体这种不对等主体之间的法律关系。长期以来，我国学者的关注点主要集中在公民权利的行政限制上，即国家通过行政机关的执法行为对公民权利进行的个别化限制。

（四）其他寻衅滋事行为。具体而言，作为比例原则思想的萌芽，十字架山案涉及的是对限制公民居住权的警察权力的限制。[24]参见[美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制---法律的任务》，沈宗灵、董世宗译，商务印书馆1984年版，第89页。进入专题： 比例原则 立法裁量 良法善治 法益均衡 合宪性审查 。

更为重要的是，与行政限制相比，立法限制虽不直接发生法律效果，但地位更加重要———立法具有普遍性，是行政权力运行的起点，它针对的不是特定的某个人或某些人，需要行政权力在实践中予以具体化。故此，立法限制通常构成行政限制的依据，一旦立法限制出了问题，其所带来的危害可能是普遍的、持续的。

此时，比例原则与科学立法的立法原则就展现出内涵上的共通性，比例原则在立法中适用不会引发原则上的冲突，相反还可以为审查判断立法中的目的—手段条款是否科学提供一套可操作的标准。1．适当性审查 适当性是比例原则第一个审查步骤，是指国家机关选择的手段必须有助于目的实现。

外在限制是基于一种外部需要，是为了确保公民权利的享有、行使以及保障之实质公平———国家机关可以基于公共利益的需要运用人们所赋予的公权力对公民权利进行限制。比例原则赋予了利益衡量以新的生命力，而利益衡量则为比例原则提供了用武之地。